小议民事执行中的拒不履行


民事执行指人民法院的执行组织依照法定的执行程序，采取强制执行措施强制义务人履行义务，以实现生效法律文书确定的内容的司法活动。执行程序的启动，前提是当事人拒绝履行发生法律效力的判决、裁定、调解书、支付令所确定的义务。实践中，当事人未履行法律文书所确定的内容，有的是因当事人已丧失履行能力，有的则是有能力履行而拒不履行，“拒不履行”是造成执行难的主要原因之一，由此而产生的负面影响，已严重侵犯了权利人的合法权益，损害了司法尊严。为此，笔者认为，考察当事人是否有“履行能力”、是否“拒不履行”，应当因案而宜、因人而宜，结合案情具体考虑当事人的履行能力、履行态度，准确加以把握。

一、造成“拒不履行”的因素

民事执行中，义务人有能力而消极履行或者不履行自己的义务，其形成的因素是多方面的，笔者认为，主要有下列几种：①行为人缺乏应有的法律观念和基本道德准则。目前，少数公民的文化素质还不高，法制意识淡薄，在经济往来中为人奸诈者屡见不鲜，欠债还钱已不再是天经地义的事，特别是在有些人的眼里，欠了债你不告还好，你越告我就越赖着不还。这是典型的目无法纪的“拒不履行”。②地方部门保护主义。在一些经济发展较差的地区，个别部门或领导为维护辖属单位或个人的经济利益，盲目地对执行工作加以干预，而这些地方部门的干预、个别领导的袒护，无形中形成了一种潜在的“保护”意识，有的地方法院及执行人员也碍于某种关系，不予采取强制执行或者消极执行，使得被执行人得到了某种“心理上”的支撑，更加“理直气壮”地公开拒绝履行。③执行体制不健全。法院执行力量不足、执行人员素质不高。多数基层人民法院由于人员编制较少，专司执行工作的人员配备不足，致使执行工作处于应付状态；有的执行机构设置流于形式，审执不分；有的执行人员缺乏自身素质修养，业务素质不高，甚至存在着司法腐败现象。因而导致执行工作不到位、滥用职权不执行或者拖延执行。体制不健全，执行不到位，有的被执行人正
是利用的这种状态钻空子，意图侥幸逃避执行而拒不履行。④执行制度不完备，立法不完善。民事强制执行至今尚没有进行单独立法，现行民事诉讼法中对执行程序也只是作了一些原则性的规定，缺乏可操作性；只有执行措施，对于隐匿、转移被执行财产、拒绝协助执行、公开对抗法院裁判、攻击执行人员等违法行为，缺少必要的强制制裁措施规定；裁判权与执行权没有明确划分，执行人员集裁判权与执行权于一身，违背审执分立原则，导致监督不力；对明显错误的裁判不予改正，使当事人产生抵触情绪，抗拒执行。

二、被执行人“履行能力”的确认

要认定被执行人有“拒不履行”行为，必须以被执行人有“履行能力”为前提条件。在民事执行中，被执行人与普通公民一样地参与社会活动，有其必要的生产场所和必需的生活用品，那么，是不是就能认定被执行人是有能力履行而拒不执行，笔者认为，不能一概而论。第一，以给付金钱义务为履行标的执行，民事诉讼法第二百二十二条、第二百二十三条规定：…… 应当保留被执行人及其所扶养家属的生活必需费用。因此，确认被执行人的履行能力，应当比较权利人的债权数额与被执行人应承担的债务数额，若被执行人的财产扣除“生活必需费用”后没有剩余，即可认定被执行人属于没有履行能力。生活必需费用的范围，应当包括日常生活所需费用、子女接受义务教育的费用、医疗费用等，数额标准可依照当地最低基本生活保障为准，并应考虑一定的期限。第二，以迁出房屋、退出土地等行为为履行标的的执行，若所确定义务需由被执行人亲自履行，则应综合考虑被执行人是否确已丧失履行的行为能力，以此来确定被执行人是否具有履行能力。

那么，要如何认定被执行人的履行能力，单凭执行人员的表面观察是不够的，这就涉及到由谁举证证明的问题。在经济活动中，当事人自身就应当具有风险责任意识，要对自己实施民事行为所产生的风险责任承担法律后果。权利人通过诉讼程序，只是对已产生的风险实施的一种补救方法。因此，在民事执行中，权利人应当主动了解被执行人的财产状况，及时向人民法院提供可供执行的情况，以便人民法院采取执行措施，使权利人的权利得以实现。但是，并不能因此而推定权利人负有证明被执行人是否具有履行能力的举证责任，若权利人不能举证证明被执行人具有履行能力，则要求权利人承担举证不能的法律后果。笔者认为，被执行人是否具有履行能力，应当由被执行人负责举证证明，因为被执行人的财产状况只有其自己清楚，权利人只能了解一些表面上的东西，诸如被执行人是否是财物的所有权人、是否有银行存款等，仅凭权利人的能力是不可能知道的，有的还需要通过法院行使职权才可能查清，若要求权利人负举证责任，无形当中给被执行人提供了逃避履行义务的机会，被执行人就可能因此而转移、隐匿财产，不利于保护权利人的合法权益。所以说，要证明被执行人没有履行能力，应当由被执行人负举证责任。

三、“拒不履行”的界定

民事执行中，义务人没有履行生效法律文书确定的义务，并不等于就是拒不履行，即使是当事人有履行能力，也不能一概而论。如何界定“拒不履行”，笔者认为，被执行人有下列行为之一的，可以确认为拒不履行已经发生法律效的法律文书的行为：①被执行人经执行组织合法传唤，无正当理由拒不到人民法院接受执行人员询问或者说明情况的。被执行人无正当理由而置人民法院的合法传唤于不顾，足以说明被执行人无视法律的严肃性，这种消极的不作为行为，反映出被执行人“拒不履行”的心理状态。因此，有必要对这种视法律知儿戏的被执行人采取强制措施。②不如实告知履行能力的。被执行人接到人民注院的执行通知书后，必须主动、如实地向人民法院提供财产状况，说明财产所有权的归属，以及家庭人员生产、生活的详细情况，以便人民法院准确把握执行力度，否则，可以说明被执行人有意隐匿财产而“拒不履行”。③故意躲避不履行的。在执行过程中，被执行人明知必须履行生效法律文书确定的义务，又不能证明没有履行能力，而采取外出躲避的方法，有意逃避执行，这种行为实质上就是消极的“拒不履行”。④故意对抗执行的。是指被执行人在执行过程中对执行人员态度蛮横或者采取诸如暴力、胁迫等方法阻碍执行的行为。人
民法院的执行人员依法行使职权，被执行人采用违法行为进行对抗，表现出被执行人积极的“拒不履行”心态。⑤被执行人未经许可而出入高级娱乐场所进行消费的。被执行人如果有合理的事由需要进入娱乐场所消费的，必需向权利人或者人民法院说明并取得许可，否则，可以推定被执行人有履行义务的能力而 “拒不履行”。⑥因抵触而损害权利人合法利益的。被执行人因权利人请求法律保护其实现权利而心怀不满，又不敢公然对抗执法机关，而是对权利人进行胁迫、威胁、实施伤害或者损害权利人其他合法权益，意图使权利人放弃权利的，这实质上也是被执行人为“拒不履行”而采取的非法手段。⑦在执行过程中自愿达成和解协议而未履行的。执行过程中达成的和解协议，是被执行人对自身履行能力的确认，若被执行人再度不自觉履行，说明了被执行人是以“和解”的合法形式而“拒不履行”。⑧其他有拒不履行行为的。上述的几种情况，充分表明了被执行人“拒不履行”不同心理状态和客观外在表现，只要被执行人有其中一种行为存在，就可以认定属“拒不履行”行为，人民法院可以相对应地采取必要的强制执行措施和强制制裁措施。

四、对拒不履行行为的执行措施和制裁措施的适用

执行措施是执行机关为了实现生效法律文书所确定内容的给付，以及债务人对义务的履行而对执行标的施加的方法或手段。我国现行民事执行措施分为六种：⑴查询、冻结、扣划被执行人的存款或扣留、提取被执行人的收入。⑵查封、扣押、冻结、拍卖、变卖被执行人的财产。⑶搜查债务人隐匿的财产。⑷强制交付法律文书指定的财物或票证。⑸强制迁出房屋或退出土地。⑹强制完成法律文书指定的行为。而在民事执行中可以适用民事强制制裁措施的，根据《民事诉讼法》的规定，仅限于有“拒不履行人民法院已经发生法律效力的判决、裁定的”行为，可以采取的强制制裁措施为：罚款、拘留。

民事执行是人民法院依法采取强制执行措施的行为。除了当事人有民事违法行为，一般情况下，不能采取强制制裁措施。强制执行措施与强制制裁措施的适用是有区别的，然而，目前人民法院在民事执行过程中，仍有相当多数的执行人员不加区分地以制裁措施替代执行措施，也就是通常所表现的以抓人（司法拘留）促执行的现象。虽然很少有被执行人对被采取司法拘留措施提出异议，并不等于这种做法就是合法的。笔者认为，在民事执行中，不论被执行人有能力履行而未主动履行或者拒不履行，均可以根据具体案情决定适用强制执行措施的种类。但是，要对被执行人实施强制制裁措施，只有被执行人实施了民事诉讼法第一百零二条规定的行为，否则，就是不合法的。也就是说，在民事执行中，必须具有上述被认定为是“拒不履行”的，才可以对被执行人依法采取强制制裁措施。

总而言之，准确界定民事执行中的“拒不履行”的范围，分析掌握造成拒不履行的原因，合理分配举证责任，对有能力履行而拒不履行的，依法适用强制执行措施和制裁措施，以确实从根本上解决执行难。


赵永君

浙江省温州市人民政府


温州市城市绿化管理办法

温政令第129号


　　《温州市城市绿化管理办法》已经市人民政府第30次常务会议审议通过，现予发布，自发布之日起施行。

　　代市长

　　二○一一年十一月十五日



温州市城市绿化管理办法

第一章 总则

　　第一条 为发展城市绿化事业，促进城市环境建设，保护和改善生态环境，根据国务院《城市绿化条例》、《浙江省城市绿化管理办法》、《城市绿化规划建设指标的规定》及有关规定，结合本市实际，制定本办法。

　　第二条 本办法适用于温州市城市规划区内城市绿化的规划、建设、保护和管理活动。

　　第三条 本办法所指城市绿地包括：

　　（一）向公众开放，以游憩为主兼具生态、美化、防灾等功能的公园绿地（含其范围内的水域）；

　　（二）为城市绿化生产苗木、草坪、花卉和种子的苗圃、草圃、花圃、盆景基地等生产绿地；

　　（三）城市中具有卫生、隔离和安全防护功能的防护绿地；

　　（四）城市建设用地中绿地之外各类用地中的附属绿化用地；

　　（五）对城市生态环境、城市景观、生物多样性保护具有直接影响的其他绿地。

　　第四条 市住建委是本市城市绿化行政主管部门，负责管理本市城市规划区内的城市绿化工作。

　　各区城市绿化行政主管部门依照本办法规定负责管理本区域城市绿化工作，并接受市住建委的业务指导。

　　在本市城市规划区内，有关法律、法规规定由林业等行政主管部门管理的绿化工作，依照有关法律、法规执行。

　　规划、国土资源、财政、城管执法、公安、交通运输、环保、工商等部门依照各自职责，协同做好城市绿化管理工作。

　　第五条 市、区人民政府应当将城市绿化建设纳入国民经济和社会发展计划，并按国家有关规定在城市建设资金中按比例安排城市绿化建设、保护经费。

　　第六条 机关、团体、部队、企业、事业单位和有劳动能力的公民，应当依照法律、法规及本办法规定履行植树或者其他绿化义务。

　　鼓励社会团体、企业、事业单位和个人积极参与城市绿化建设。

　　任何单位和个人都应当爱护城市绿化成果和园林绿化设施，有权劝止、检举、控告损害城市绿化的行为。

　　第七条 加强城市绿化科学研究与学术研究，推广先进技术，提高城市绿化的科学技术和艺术水平。提倡开展庭院、阳台、屋顶、室内绿化以及垂直绿化美化活动。

第二章 规划和建设

第八条 本市城市绿地系统规划由市规划行政主管部门和市城市绿化行政主管部门按照《温州市城市总体规划》和《浙江省城市绿地系统规划编制办法》的要求共同编制，经市人民政府批准后，由市城市绿化行政主管部门组织实施。

　　第九条 城市的苗圃、花圃、草圃、盆景基地等生产绿地，应当适应城市绿化建设的需要，其用地面积不得低于建成区面积的2%。

　　第十条 各项建设项目必须安排一定比例的绿化面积。居住区、城市道路和新建、扩建工程的绿化用地面积占建设工程总用地面积的比例（以下简称绿地率），必须符合以下指标：

　　（一）新建居住区绿地率不低于30%；

　　（二）城市主干道绿地率不低于20%，城市次干道绿地率不低于15%；

　　（三）城市江、河等水体及铁路两旁的防护林带宽度应当不少于30米；

　　（四）新建工业企业、工业区、交通枢纽、港区和专业性市场、仓储用地等绿地率不低于20%；

　　（五）学校、疗养院、医院、部队、机关团体、饭店、公共文化设施等单位绿地率不低于35%；

　　（六）化工、印染、造纸、制革等易产生有毒有害物质的单位绿地率不低于30%，并应当设立一定宽度的防护林带，宽度不少于50米；

　　（七）其他建设项目绿地率不低于30%。

　　属于旧城改造区的，前款第（一）、（二）、（四）、（五）、（六）、（七）项规定的指标可降低5个百分点。

　　第十一条　各级人民政府应当鼓励房地产开发、物业服务企业等推广垂直绿化，屋顶绿化。在满足建筑物荷载（承重）要求的前提下，各裙楼及五楼以下建筑物顶面进行覆土绿化后，其绿化面积按20%折算绿地面积。

　　鼓励建设室外生态停车场，其绿化面积可按20%折算绿地面积。

　　第十二条　城市新建、扩建、改建的建设项目和住宅区开发项目，其基本建设投资应当包括配套的绿化建设投资。城市建设项目的配套绿化工程应当与主体建设工程同步规划、设计，并按批准的设计方案进行建设。绿化工程应当于建设工程竣工后的第一个绿化季节内完成。

　　第十三条　城市绿化设计必须符合国家及地方绿化设计规范的要求，充分利用当地的自然与人文条件，体现民族风格和地方特色。

　　本市绿地建设要坚持以绿为主，以植物造景为主，以乡土树种为主，植物种植面积不低于绿地面积的70%。

　　第十四条　绿地率达不到规定要求，尚有空地可以绿化的，应当限期绿化，不得闲置或者作为他用。

　　因特殊情况未能按第十条规定标准进行建设的单位，必须按规定缴纳绿化补偿费。绿化补偿费由财政专户储存，专款专用于城市绿化的建设和管理。

　　绿化补偿标准由价格行政主管部门确定。

　　第十五条　 城市规划行政主管部门在审批建设工程规划设计方案时，城市绿化行政主管部门参与审查，并签署绿化规划指标意见。

　　第十六条　城市绿化工程设计方案（除城市公园绿地建设工程设计方案外），必须按规定报城市绿化行政主管部门审批。

　　建设单位必须按照批准的绿化工程设计方案组织施工。确需改变原设计方案的，须报原批准机关审批。

　　第十七条　城市绿化工程的设计、监理、施工，均应当委托具有相应资质证书的单位承担。承担城市绿化工程设计、监理、施工的单位，应当执行城市绿化工程有关规范，确保质量。

　　城市新建、扩建、改建的园林绿化工程应当按建设程序办理质量监督手续。

　　第十八条　建设单位应当在绿化工程竣工验收通过后15日内向城市绿化行政主管部门备案。

　　经验收合格的绿化工程，由施工单位管养，养护期不少于1年，确保植物成活。养护期满后经检查达到植物成活标准的，办理正式移交手续。　

　　第十九条　公园、动（植）物园、旅游景点的绿化建设，可采取国家投资、引进外资或者企业、个人投资等方式进行。

　　　

第三章 保护和管理



　　第二十条 城市绿地上的植物所有权按下列规定确认：

　　（一）城市绿化行政主管部门负责管护的植物，归国家所有；

　　（二）古树名木，归国家所有；

　　（三）单位内自行种植的植物，归该单位所有；

　　（四）居住区绿地上的植物归全体业主所有，属于城市公共绿地或者明示属于个人的除外；

　　（五）私人庭院内自费建设、管护的绿地上的植物，归个人所有。

　　第二十一条 城市绿化养护管理工作实行专业养护管理和群众养护管理相结合，并按下列规定分工负责：
（一）各级人民政府投资建设的城市各类绿地由城市绿化行政主管部门实行分级管理；

　　（二）经《城市绿地系统规划》确认的风景林地，由市城市绿化行政主管部门或者其指定单位负责养护管理；

　　（三）单位附属绿地及其管界内的防护绿地由单位自行养护管理；

　　（四）居住区绿地由业主委员会委托的物业服务公司负责管理；未成立业主委员会的，由所在地街道办事处、居民委员会负责养护管理；

　　（五）生产绿地、防护绿地由其经营管理单位负责养护管理；

　　（六）居民在私有庭院或者宅基地种植的植物，由居民负责养护管理；

　　（七）有关法律、法规规定由林业、交通运输等部门负责的，从其规定。

　　第二十二条　提倡对城市绿地的认养活动。城市绿化行政主管部门向社会公示认养项目，由认养人自愿向城市绿化行政主管部门提出认养申请。经认养人与受认养人双方签订认养合同确立认养关系。认养内容包括对城市绿化的种植、养护和管理等提供费用或者劳务。

　　第二十三条 养护管理单位应当做好花草、树木设施的保护工作，严格按照城市绿化养护管理技术规范进行养护管理。 因养护管理单位养护管理不善造成绿化苗木死亡缺株或者设施损坏的，养护管理单位必须及时予以补植或者修复。

　　城市绿化行政主管部门对各管理责任单位的保护和养护工作，应当及时进行检查、监督和指导。

　　第二十四条 绿化行政主管部门负责养护管理的绿地在条件成熟的情况下逐步推行企业化管理，通过招标投标等方式确定相当资质的绿化养护企业实施专业化养护管理。

　　第二十五条 城市古树名木由市人民政府审定公布，城市绿化行政主管部门建立古树名木档案、标志，划定保护范围，实行统一管理、分别养护。

　　严禁任何单位和个人以任何名义砍伐或者迁移古树名木。因特殊原因需要迁移的，必须经城市绿化行政主管部门审查同意，报同级人民政府批准，由城市绿化行政主管部门指定单位实施。

　　第二十六条 城市中的树木，任何单位和个人不得擅自砍伐、移植。确需砍伐、移植的，应当报城市绿化行政主管部门审批。

　　砍伐、移植城市中的树木，除按规定向树木所有者赔偿损失外，还应当按规定缴纳绿化补偿费，并由城市绿化行政主管部门指定部门负责实施，费用由申请人承担。

　　第二十七条 养护管理单位进行绿化建设和管理养护，应当兼顾市政公用设施、水利工程、道路交通和消防等方面的需要。

　　第二十八条 城市规划确定的城市绿化用地和已建绿地，任何单位和个人不得擅自占用或者改变其性质。确需改变其绿地性质的，须经城市绿化行政主管部门同意。经批准改变绿地性质的，实行就近易地绿化，并按规定缴纳绿化补偿费。

　　因建设或者其他特殊原因，确需临时占用城市绿化用地的，须经城市绿化行政主管部门审批。占用时间不得超过一年，并按规定缴纳绿化补偿费。确需延长临时用地时间的，应当在到期7日之前办理延长手续。使用期满后，应当及时恢复原状。

　　第二十九条 敷设通讯、电力、燃气、热力、上下水管道等公用设施管线，应当尽量避让城市绿化，确实无法避让的，在设计和施工前，工程主管部门应当会同城市绿化行政主管部门商定保护措施。

　　为保证管线安全需要修剪树木的，修剪必须兼顾管线安全使用和树木正常生长。

　　因不可抗拒力量致使树木倾斜危及管线安全时，管线管理单位可以先行修剪、扶正或者砍伐，但应当在2个工作日内报告城市绿化行政主管部门，共同处理善后工作。

　　第三十条 禁止下列损坏城市绿地及绿化设施的行为：

　　（一）在树冠下设置煎、烤、蒸、煮等摊点的；

　　（二）在树干上倚靠重物，利用树木搭盖，擅自牵绳挂物的；

　　（三）在树干刻字、打钉、剥、削树皮和挖树根的；

　　（四）随意攀树折枝、采摘花果、剪采枝条、挖掘药材等造成花草树木损害的；

　　（五）在绿地内放牧、捕猎、打鸟、遛狗的；

　　（六）在绿地内随意停放车辆，堆物及倾倒垃圾、污水的；

　　（七）在公园绿地水域内游泳、洗衣物和在禁钓区内垂钓的；

　　（八）擅自在公共绿地内设立服务摊点、广告的；

　　（九）破坏城市绿地的地形、地貌、水体和植被的；

　　（十）其他损害城市绿地和绿化设施的行为。

第四章 法律责任

　　第三十一条 对违反本办法规定的行为，按照《城市绿化条例》、《浙江省城市绿化管理办法》等规定予以行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　第三十二条 砍伐城市树木或者擅自迁移、修剪和养护不善致使城市树木损伤或者死亡的，以及对城市绿地资源造成损害的，应当予以赔偿。赔偿参照城市绿化行政主管部门制定的《温州市城市植物价值标准》执行。

　　第三十三条 单位或者个人拒绝、阻碍城市绿化管理人员依法执行职务或者侮辱、殴打城市绿化管理人员的，由公安机关按照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　第三十四条 城市绿化行政主管部门和城市绿化管理单位的工作人员在城市绿化管理工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由有关部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第五章 附则

　　第三十五条　各县（市）可参照本办法执行。

　　第三十六条 本办法自发布之日起施行。1999年10月10日温州市人民政府发布的《温州市城市绿化管理办法》（市政府令第39号）同时废止。