无罪辩护在中国——夹缝中求希望

王思鲁
　　 ————庭辩艺术鉴赏丛书之二————


《无罪辩护——直击王者之辩 开启成功之门》


前言


无罪辩护在中国－－夹缝中求希望

(广东环球经纬律师事务所合伙人、金牙大状律师网（www.jylawyer.com）首席律师王思鲁)



【金玉良言】不畏风险，穷尽一切手段,依法维护当事人权益，竭力赢取胜诉是律师的责任与天职。无罪辩护本应是律师的神圣职责，律师应该充分利用有限的法律资源，在事实、证据或程序上不失时机地、大胆地、专业地为被告人作强有力的辩护，最大限度地完成辩护使命。

【金玉良言】尽管无罪辩护在中国存在着这样或那样的问题，但是，只要适应国情，专业地、有技巧地处理案件，无罪辩护还是可以在夹缝中求希望的。

【金玉良言】对律师来说，不能抱怨法律跟不上时代的脚步，也不能艳羡欧美同行驰骋辩护疆场的潇洒，不能急功近利求名心切，而应修“德”忘“名”，努力强化自己的内功，利用一切可利用的资源，帮助当事人实现法定利益。正如布鲁厄姆爵士所说：“为了拯救和保护当事人，律师要不顾任何风险，不惜任何牺牲。这是律师义不容辞的职责。”



应该承认，在时下的司法环境中，无罪辩护走得相当曲折。因为评价案件质量的指标之一是无罪判决率的高低，因此导致有关部门及人士对无罪判决率的空前追求，上至上级领导，下至本院领导一而再地三令五申，某些地方的司法部门把“若干年无罪判决率是零”作为成绩大肆渲染，另有一些部门甚至将无罪判决率与评优和提职等联系起来，从而助长了司法机关乃至其工作人员对无罪判决率的疯狂追逐。而法院往往也因受到社会氛围、制度牵制的影响，束手无策，为避免重重障碍，作出的无罪判决寥寥无几。
1996年《刑事诉讼法》修订之前，在中国，成功的无罪辩护可以说是凤毛麟角。据1998年《最高人民法院工作报告》：1993年至1997年，五年共审结一审刑事案件243.7万件，其中，免予刑事处分的占1．42%；宣告无罪的只占0．43%。直至1998年—2002年，比例才有所提升。据2003年《最高人民法院工作报告》：五年来，人民法院共审结一审刑事案件283万件，其中，判处五年以上有期徒刑、无期徒刑和死刑的81．9万人，占25%，对不构成犯罪的1万多名自诉案件被告人、1.7万名公诉案件被告人依法宣告无罪，在一定程度上体现了确保无罪的公民不受法律追究的立法精神。
但是好景不长，在2002年之后，无罪辩护成功率在中国又呈下滑趋势。据《最高检规范执法行为专项整改情况的报告》：无罪判决率由2002年的1．8‰下降到2005年的0．49‰ 。
应该坦然，现实中，可以说“无罪判决难，难于上青天”。是否应采纳无罪证据，是否应作出无罪判决，释放被告人，往往不仅仅是一个法律和证据事实的问题，而是要受到环境或制度等各种因素的影响或制约。司法实践中，公、检、法机关是重配合而轻制约的，形成了无须戳破的“秘密”──公检法仍然是一家。由于案件质量是检察工作的主线，法院的无罪判决又被作为衡量公安、检察机关是否办了“错案”的标准，进而作为决定国家赔偿责任的依据，因此，法院对作出无罪判决时通常会很“慎重”，公安、检察机关的利益首当其冲地成为重要的考虑对象，十分看重与同在党的领导下的公、检、法机关的协商解决。这种公、检、法机关内部协调的潜规则在一些地方甚至用作经验来炫耀。法院拿到案件后，先进行审查，觉得有问题，就让检察院撤回去，另作处理。实践中存在的“实报实销”（被告人已经被关了多久、就判处多长刑期）、对在押被告人判处缓刑、允许检察机关撤诉等等，都是一种折衷的“双赢”处理方法。法院作出这种处理后，公安、检察人员即可摆脱“错案”的追究责任，公安、检察机关也不必承担国家赔偿义务；被告人也因从羁押中重获自由，往往会“见好就收”，默默接受司法机关给的“难能可贵的自由”，而不再话语！
《刑事诉讼法》和《刑法》修订颁行后，许多人以为律师的冬天终于过去，春天欣然地来临，刑事辩护律师到了大显身手的时候了。但结果却令人们大失所望，自新法实施至今，刑事辩护遇到的障碍却越来越多，刑事辩护愈来愈难。某些司法人员法律意识淡簿，法律水平一般，可“官本位”思想严重，他们将司法机关视为“衙门”，时常对律师作威作福，《刑法》第306条律师刑事辩护的禁止性规定，更是被用作“向辩护律师横空刺出的一柄达摩克里斯利剑”，高高地悬在律师的头上，准备在关键时候落下，给律师点颜色看看。遇到律师在庭审中提出相左或新的观点、论据时，他们就“竭尽全力”地或压制，或打击。在有律师参与的刑事案件中，一旦发生证人拒证、翻供或串供等情况，他们就想当然地认为是律师为了胜诉，为了自身利益，在捣鬼，暗地诱证人。更有甚者，或因律师推翻了控方的指控，或因律师提出了与控方不同的证据，就被怀疑提供了伪证，而给律师盖上“伪证罪”、“包庇罪”、“妨害作证罪”的帽子，强行入罪！据有关统计，律师因办理刑事案件而“蒙难”的案件呈直线上升。仅《刑事诉讼法》修订颁行后的一年内，全国就有一百多个律师被抓被判。例如，1997年3月，湖南云梦律师事务所刘正清律师受一被指控受贿罪的被告人的委托，担任被告人上诉的辩护人。刘律师接受委托后，经过详细的调查，最后认为被告人获得的2万余元款项，属于借贷关系，其行为并不构成犯罪。结果，二审法院以事实不清为由，发回重审。而云溪区检察院却因刘正清以辩护律师的身份参与本案，并向二审法院提交了多份证言，导致证据冲突、混乱，致使二审法院以事实不清将此案发回重审的，因此，检察院认为这是刘律师在背后捣鬼、引诱的结果。所以，于1997年11月5日，在刘律师作完该案重审辩护后，刚走出法院大门时，即被检察院以“问话”为由，强行带到了检察院，随即以“妨害证据罪”批捕。案件发生以后，法院进行了公开审理。在审理中，法庭与旁听律师发生了激烈的冲突，数名律师被殴打、扣押。直至1998年3月，检察机关才撤销了该案件，此事终算落下帷幕，但却给人们留下了诸多的困惑与思考。
此外，刑事辩护律师的风险还有来自当事人。因代理刑事案件被对方当事人毁容，或抠眼珠，或威胁恐吓。甚至连自己当事人及其家属也会打击自己。例如，2004年，在河南省原阳县就发生过一名辩护律师因自己恪守律师职业纪律和执业道德，没有按照当事人家属要求为被告人串供而遭到陷害，而被错误逮捕，招来了牢狱之灾。
公安、检察机关的错抓、错拘，或乱抓、乱拘，对方当事人的打击报复，甚至自己当事人及其家属的恩将仇报，造成了律师从事刑事辩护的恐慌心理：自己为被告人辩护，反而自己也成为了被告人，以致刑事辩护成为律师执业的雷区，绝大多数的律师都不敢贸然涉及。有的律师直接宣称不接刑事案件，有的律师事务所为了防范风险，将不办理刑事案件作为一项纪律。据有关统计，目前刑事案件中律师的参与率下降至不足30％，使得原本就非常脆弱的刑事辩护制度遭到了毁灭性的打击！难怪有律师由衷感概，“在中国现阶段做律师是最难的，比什么时候都难，比哪个国家都难。”当然，这并不是说律师就不可能构成犯罪。在律师参差不齐的队伍中，难免“鱼龙混杂”，出现个别“害群之马”，有的的确已构成了犯罪，受到法律的制裁并不冤枉，但有的人对个别律师涉嫌犯罪幸灾乐祸，他们趁此大肆渲染，大做文章，力图贬低律师在社会公众心目中的形象。
有人或认为辩护律师是在替坏人说话，因为站在被告席上的被告人都是坏人；或认为律师是“拿人钱财，替人消灾”的诉棍；或认为律师是“伶牙俐齿，颠倒是非”的伪君子；或认为律师是 “丧失立场，助长腐败”的罪魁；甚至认为律师是为一个明显有罪的委托人辩护，看来该律师自己也好不了多少。还存在一些人责难律师的无罪辩护给司法机关“雪上加霜”，“长坏人士气，灭国家权力威风”，导致被告人抗拒服法，降低了“坦白从宽，抗拒从严”的口号效力。于是，就有人建议：“要明文规定，对乱作无罪辩护，屡教不改者，吊销其律师执照。”其实，刑事辩护律师本来是为当事人洗清罪名、免受冤屈，替被告人说话是其职责所在，但在诉讼过程中，面对滥施权力的机关，乱用职权的“老爷”，律师自己也只能束手被擒，发出了“谁来为律师辩护”的无限感慨。
毫无疑问，不畏风险，穷尽一切手段,依法维护当事人权益，竭力赢取胜诉是律师的责任与天职。无罪辩护本应是律师的神圣职责，律师应该充分利用有限的法律资源，在事实、证据或程序上不失时机地、大胆地、专业地为被告人作强有力的辩护，最大限度地完成辩护使命。无论是王张江姚“四人帮”、还是邓斌、陈希同等被告，在法院审判并作出判决之前，他们都不是罪犯，依法都享有获得辩护的权利。刑法学之父贝卡里亚曾说过：“在法官判决之前，一个人是不能被称为罪犯的。”维护、帮助当事人行使其应有的辩护权利，是律师的职责所在。但为他们辩护，并不代表律师就认可或欣赏他们的行为。对此，美国最著名的辩护律师之一艾伦·德肖微茨也曾作过精辟的阐释：“即使我了解到有一天我为之辩护的委托人可能会再次出去杀人，我也不打算对帮助这些谋杀犯开脱罪责表示歉意，或感到内疚。……我知道我会为受害者感到难过，但我希望我不会为自己的所作所为后悔，就象一个医生治好一个病人，这个人后来杀了一个无辜的人是一个道理。”
尽管无罪辩护在中国存在着这样或那样的问题，但是，只要适应国情，专业地、有技巧地处理案件，无罪辩护还是可以在夹缝中求希望的。如湖北省高级人民法院对“杀妻骗保”案中的被告人王洪学、王洪武兄弟宣判无罪，云南省昆明市中级人民法院对一起谋杀案的被告人尚某宣告无罪，广西高级人民法院对三名在一审中被判处死刑，发回重审后被改判死缓的杀人、抢劫疑犯宣告无罪。在我们的以往经验中，成功的无罪辩护也不鲜见。如：马X明涉嫌共同巨额贩毒被判无罪，龚X涉嫌合同诈骗及虚报注册资本被判无罪案等等诸多成功无罪辩护案例。在不甚理想的司法现实中，律师也只有在深谙国情基础上，专业地、有技巧地进行“中国式”的辩护，才能真正地发挥作用，做到“以经典辩护成就品牌，以满腔热血推动法治”。多年的律师执业生涯使我们认识到：追求最出色的刑事辩护，首先，必须避开职业陷阱，否则，全功尽弃。其次，更需要有扎实的专业功底、开放的办案思维、高超的论辩技巧和无畏的时代精神。如同胡乔木同志在第一届全国律师大会上所说：“你带着荆棘的王冠而来，你握着正义的宝剑而来。律师，神圣之门，又是地狱之门，但你视一切险阻诱惑为无物。你的格言：在法律面前人人平等，惟有客观事实才是最高的权威。”
著名法学家江平教授也曾说：“律师本身应是法制建设里面最好的一面镜子，律师在我国民主与法制建设律师里看到的东西最清楚，碰到的问题最深刻，所受的切肤之痛比别人更多。” 对律师来说，不能抱怨法律跟不上时代的脚步，也不能艳羡欧美同行驰骋辩护疆场的潇洒，不能急功近利求名心切，而应修“德”忘“名”，努力强化自己的内功，利用一切可利用的资源，帮助当事人实现法定利益。正如布鲁厄姆爵士所说：“为了拯救和保护当事人，律师要不顾任何风险，不惜任何牺牲。这是律师义不容辞的职责。”
我们一直思考，如何将我们的实战经验，以最好的方式呈现给读者。老子说：“授人以鱼，不如授之以渔，授人以鱼只救一时之及，授人以渔则可解一生之需。”因此，我们整理了这本全面、深度描述无罪辩护案例的专著。所选案例均是我们多年执业的精髓所得。希望读者能从中受到启迪。“庙廊之才，非一木之枝”，区区微衷，尚请贤明鉴之。
鲁迅有句名言，相信大家都记得：“真的猛士，敢于直面惨淡的人生，敢于正视淋漓的鲜血！”在转轨阶段的中国，法治的进程必定是充满荆棘，时代需要有挑战强权的大无畏精神，地狱之门向我们趟开着，让我们一起用满腔的热血去换取中国的法治吧！


广东省惠州市人民政府


惠州市人民政府令

第 81号



《惠州市政府投资项目管理办法》业经2012年8月10日十一届11次市政府常务会议审议通过，现予发布，自2012年9月1日起实施。




市长：陈奕威
二○一二年八月三十一日




惠州市政府投资项目管理办法



第一章 总 则

第一条 为规范政府投资项目的管理，建立健全科学民主的政府投资项目决策程序和组织实施程序，有效发挥政府投资作用，保证工程质量，控制工程造价，加强管理监督，提高投资效益，根据国家和省有关法律、法规、规章的规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本办法所称政府投资项目，是指市、县（区）政府使用下列资金以直接投资、资本金注入方式所进行的固定资产投资建设项目：
　　（一）财政预算内、外安排的建设资金；
　　（二）纳入财政预算内、外管理的专项建设资金；
　　（三）政府融资资金和国债资金；
　　（四）法律、法规、规章规定的其它政府性资金。
　　市、县（区）政府投资项目（以下简称“政府投资项目”）的管理适用本办法。应急工程项目和救灾复产工程项目按有关规定办理，不适用本办法。
　　本办法所称项目主管部门是指政府投资项目的承办单位。
　　本办法所称行业主管部门是指项目所属行业的政府行政管理部门，以及项目建设涉及的所有行政审批事项的政府行政管理部门。
　　本办法所称建设单位是指项目主管部门为项目建设而设立的项目建设管理机构，或按有关规定和程序委托的代建单位。
　　本办法所称参建单位是指项目从开展前期工作到竣工整个建设过程中，参与项目建设的投资、服务、施工、设备材料供应等所有单位。
　　本办法所称变更设计是指项目可行性研究报告批准后，由于某种原因，需要对经批准的可行性研究报告、初步设计和经审查的施工图设计进行变更，由设计单位做出的修改设计文件或补充设计文件的行为。
　　第三条 政府投资应当重点投向基础性和公益性项目，并按照批准的计划进行建设。
项目建设计划应依据国家有关法律、法规、规章和政策，市、县（区）国民经济和社会发展规划，城市规划以及实际需要编制。
　　第四条 政府投资项目的建设必须坚持以下原则：
　　（一）政府投资规模应当与财政的承受能力相适应，严格遵循科学民主、公开透明、量入为出、综合平衡的原则；
　　（二）严格控制项目建设标准，节约投资的原则；
　　（三）坚持估算控制概算，概算控制预算，预算控制决算的原则；
　　（四）注重规范操作，突出监督管理，严把事前评估、事中监督、事后验收。严格执行基本建设程序，禁止边勘察、边设计、边施工；
　　（五）落实工程质量责任制，确保工程质量；
　　（六）坚持民主和科学的决策制度，实行集体决策和依法决策。坚持在实践中不断优化管理制度，创新管理措施，提高管理质量与水平。
　　第五条 政府投资项目工程的管理，必须按照国家有关法律法规和省有关规定实行项目法人制、工程质量终身责任制、招标投标制、工程监理制和合同管理制。
　　政府投资项目实行履约担保制度。勘察、设计、施工、监理、特许建设投资人等参建单位应当依照合同约定提交履约保证金或履约保函，由同级财政部门收缴。
　　第六条 市、县（区）发展改革部门（以下简称“发展改革部门”）具体负责本级政府投资项目规划和计划的编制和组织实施。市、县（区）经济和信息化、财政、国土资源、住房和城乡规划建设、交通、水务、审计、监察及其他有关部门按其职责对政府投资项目进行管理和监督。

第二章 规划和计划

　　第七条 发展改革部门应依据经批准的国民经济和社会发展中长期发展规划纲要及有关规划，结合实际，组织涉及政府投资项目建设的有关部门，在国民经济和社会发展中长期发展规划纲要批准实施后3个月内，编制完成本级政府投资项目中长期建设规划，按照惠州市国民经济和社会发展规划编制管理办法报同级政府常务会议审定。
　　经政府批准的政府投资项目中长期建设规划是政府投资决策的重要依据，是年度政府投资项目计划的编制基础。
　　政府投资项目中长期建设规划的规划期一般为5年，并结合国民经济和社会发展中长期发展规划纲要及有关规划的编制和修编，每2至3年滚动修编1次。
　　第八条 政府投资项目中长期建设规划应包含但不限于农村基础设施、市政设施、交通设施、水利设施、公共服务设施、信息化设施、机关团体自用或服务设施、能源设施等政府投资项目。
　　第九条 列入政府投资项目中长期建设规划的项目，应以相关专项规划所列项目为依据，初步明确项目建设的必要性、拟建地点、建设内容和范围、投资估算、起始年份、建设周期（进度安排）、资金来源等。
　　第十条 政府投资项目的项目主管部门应根据国家法律法规和政策，以及政府投资项目中长期建设规划，于每年11月底前向发展改革、财政部门报送本部门下年度政府投资项目建设计划申请。
　　发展改革部门应会同财政部门，根据政府投资项目中长期建设规划，以及项目建设的轻重缓急、建设资金落实情况，对各部门申报的年度政府投资项目建设计划进行筛选，编制完成本级政府下一年度政府投资项目计划，并征求国土资源、住房和城乡规划建设部门意见后，于每年12月底前报本级政府常务会议批准实施。
　　经批准的年度政府投资项目计划，由同级财政部门按计划安排项目建设经费。
　　第十一条 政府投资项目中长期建设规划内的项目，拟新增列入年度政府投资项目计划的，项目主管部门必须单独逐项编制项目建议书；政府投资项目中长期建设规划外的项目，拟新增列入年度政府投资项目计划的，必须是按本办法第十八条第二项规定获得批准的项目。
　　第十二条 年度政府投资项目计划应当包括下列内容：
　　（一）年度政府投资总额，当年内完工项目政府投资总额，续建项目政府投资总额，新开工项目政府投资总额，预备项目政府投资总额；
　　（二）项目名称，建设规模，项目总投资，政府投资额，建设周期，三年内的政府投资安排，本年止累计完成政府投资，年度建设内容；
　　（三）其他应当说明的情况。
　　列入年度政府投资项目计划的项目总投资，最终以发展改革部门批准的项目可行性研究报告的总投资估算为准。
　　第十三条 年度政府投资项目计划中，完工项目是指按计划本年度内完成全部工程建设，投入生产或交付使用的项目；续建项目是指已开工建设，本年度继续实施的项目；新开工项目是指计划本年度内开工建设的项目；预备项目是指本年度内开展前期工作，需安排前期工作经费的项目。
　　第十四条 年度政府投资项目计划应当优先保证完工和续建项目的资金需求。
　　第十五条 年度政府投资项目计划一经批准，必须严格执行，未经法定程序批准，任何单位和个人不得擅自变更。
　　第十六条 发展改革部门在编制下年度政府投资项目计划时，应首先对本年度政府投资项目计划执行情况及计划外情况进行总结。

第三章 审 批

　　第十七条 政府投资项目审批阶段依次是：项目建议书审批，可行性研究报告审批，初步设计审批，项目总投资概算审批，施工图设计审查备案，预算和结算、竣工财务决算审核。
　　政府投资项目实行审批制，各级人民政府有关部门按照职责分工分别负责审批。项目建议书的审批按本办法第十八条规定执行；可行性研究报告和项目总投资概算的审批由发展改革部门负责，并出具批准文件；初步设计和施工图设计审查备案由建设行政主管部门或政府指定的行业主管部门负责，并出具初步设计审查批复和施工图设计审查备案意见；项目预算和结算、竣工财务决算的审核由财政部门负责，分别出具工程预算定案书、工程结算定案书和批准文件。
　　第十八条 下列已确定建设规模和总投资控制额的政府投资项目的相关批准文件，视为该项目的项目建议书批准文件：
　　（一）按规定程序批准的年度政府投资项目计划内的项目；
　　（二）政府专项同意建设的年度政府投资项目计划外的政府投资基本建设项目。
　　年度政府投资项目计划外的项目上报政府审定时，必须按规定编制并提交项目建议书；建设项目虽经政府同意，但未确定建设规模和总投资控制额的，必须报政府确定建设规模和总投资控制额。政府在审定年度政府投资项目计划外的项目前，应先送发展改革、财政及相关部门审查。
　　第十九条 须发展改革部门独立出具项目建议书批准文件的，项目主管部门应向发展改革部门申报项目建议书，由发展改革部门出具项目建议书批准文件。
　　项目主管部门向发展改革部门提出审批项目建议书申请时，应同时提交下列材料：
　　（一）项目主管部门的申请文件；
　　（二）项目建议书；
　　（三）本办法第十八条规定的相关批准文件；
　　（四）法律、法规、规章规定应提交的其他材料。
　　第二十条 项目主管部门向发展改革部门提出审批项目可行性研究报告申请时，应同时提交下列材料：
　　（一）项目主管部门的申请文件；
　　（二）项目建议书批准文件；
　　（三）项目可行性研究报告；
　　（四）项目建设资金证明；
　　（五）法人代码证；
　　（六）城乡规划行政主管部门出具的规划选址意见书；
　　（七）国土资源行政主管部门出具的项目用地预审意见；
　　（八）环境保护行政主管部门出具的初审意见或环境影响评价文件的审批意见；
　　（九）项目涉及水务、林业、海洋、航道、地震、水文等的须出具行业主管部门意见；
　　（十）招标基本情况表、总投资估算表；
　　（十一）节能评估文件；
　　（十二）根据法律、法规、规章规定应提交的其他文件。
　　第二十一条 发展改革部门应按照惠州市固定资产投资项目委托咨询评估管理有关规定对政府投资项目可行性研究报告、节能评估文件进行评审，并依据有关法律、法规、规章、标准、规范和政策以及评审意见对其进行审查或审批。
　　项目可行性研究报告的批准文件应包括招标核准意见表、总投资估算表和节能审查意见表。
　　第二十二条 项目主管部门向建设行政主管部门或行业主管部门申请项目初步设计审查时，应当提交下列材料：
　　（一）项目主管部门的申请文件；
　　（二）项目可行性研究报告批准文件；
　　（三）经项目主管部门自审的项目初步设计文件和初步设计概算书（含说明书、图纸、初步设计概算书等及电子版）；
　　（四）建设项目选址意见书（或建设用地规划许可证）；
　　（五）建设项目用地预审意见或项目建设用地批准文件；
　　（六）城乡规划部门对建设项目设计方案的审核意见；
　　（七）环境保护行政主管部门出具的环境影响评价文件的审批意见；
　　（八）与建设项目实施相关的有关协议或批复文件（包括水务、林业、航道、地震、水文等相关部门的批复文件）；
　　（九）工程地质勘察报告；
　　（十）法律、法规、规章规定的其他文件。
　　第二十三条 项目主管部门向发展改革部门提出审批项目初步设计概算申请时，应同时提交下列材料：
　　（一）项目主管部门的申请文件；
　　（二）项目可行性研究报告和初步设计批准文件；
　　（三）项目初步设计概算书；
　　（四）法律、法规、规章规定的其他文件。
　　第二十四条 项目总概算应当包括从项目前期工作至决算所需的一切费用（包括土地使用费用）及依据有关规定确定的备用金。
　　第二十五条 发展改革部门在审查项目初步设计概算时，应当组织有关机构进行评审后核定。经审核的初步设计概算应作为控制投资的依据之一。
　　第二十六条 项目主管部门申请项目施工图设计审查备案时，应当提交下列材料：
　　（一）项目主管部门申请施工图审查备案报告；
　　（二）施工图设计文件审查备案表；
　　（三）由施工图审查机构出具的施工图审查合格书；
　　（四）城乡规划行政主管部门核发的规划许可证；
　　（五）勘察、设计、施工图审查合同；
　　（六）法律、法规、规章规定的其他文件。
　　第二十七条 项目主管部门申请项目预算审核时，应当提交下列材料：
　　（一）项目主管部门申请文件；
　　（二）项目可行性研究报告批准文件；
　　（三）初步设计审查意见和根据初步设计审查意见修正的项目初步设计方案；
　　（四）经审查合格的施工图和施工图预算；
　　（五）项目初步设计概算批准文件。
　　第二十八条 申请项目结算（决算）审核应当按财政部门的要求提供材料。

第四章 变 更

　　第二十九条 项目可行性研究报告确定的总投资额不能超过项目建议书总投资控制额。
　　因项目功能需要，项目可行性研究报告的总投资额必须超过项目建议书总投资控制额的，项目主管部门应报同级政府审定。
　　第三十条 项目概算总投资不能超过批准的可行性研究报告的估算总投资。概算总投资超过可行性研究报告批准的估算总投资，但仍在项目建议书批准投资内的，项目主管部门报发展改革部门审批；概算总投资超过项目建议书批准投资的，项目主管部门应报同级政府审定后到发展改革部门办理审批手续。
　　第三十一条 政府投资项目原则上应实行无现场签证管理制度。建设单位应当严格按照批准的文件要求进行政府投资项目的建设。
　　（一）政府投资项目在建设过程中，项目主管部门提出变更设计或增减项目可行性研究报告批准建设内容的，以及前期工作不扎实造成缺项漏项等的，必须经同级政府同意；
　　（二）政府投资项目在建设过程中，因自然灾害或勘探数据不全不实造成初步设计以及施工图缺漏，并且非施工单位原因造成的工程内容及工程量增减的，建设单位按惠州市建设工程设计变更及现场签证等有关规定办理，同时必须查实相关责任单位。
　　第三十二条 政府投资项目按本办法第三十一条第（一）项规定经同级政府同意后，建设单位应拟订变更方案报项目主管部门，按以下程序确认或批准后方可实施：
　　（一）相应减少或不增加建设费用，或需增加建设费用但累计项目总投资估算仍低于可行性研究报告批准总投资，且用地面积、建筑面积增减在经批准的用地面积、建筑面积10%以内的，由项目主管部门确认；
　　（二）需增加建设费用导致项目总投资估算超过可行性研究报告批准总投资的，或用地面积、建筑面积增减在经批准的用地面积、建筑面积10%及以上的，由项目主管部门报同级政府审定。
　　第三十三条 政府投资项目因本办法第三十一条第（二）项原因导致增加合同费用的，建设单位应拟订变更方案报项目主管部门，按以下程序确认或批准后实施：
　　（一）单项合同单次增加费用在该合同额10%以内的，或单项合同增加不超过100万元的，由项目主管部门确认；
　　（二）单项合同单次增加费用在该合同额10%及以上的，或单项合同增加100万元及以上的，由项目主管部门报同级政府审定。
　　第三十四条 项目主管部门在项目隐蔽工程完成后30日内，应对项目总投资进行测算，经测算总投资超过可行性研究报告批准的估算总投资，但仍在项目建议书批准投资内的，项目主管部门报项目审批部门审批；经测算总投资超过项目建议书批准投资的，项目主管部门应报同级政府审定后，到项目审批部门办理审批手续。
　　第三十五条 项目决算超过经批准的概算的，项目主管部门在报财政部门审核前，应报同级政府审定。
　　第三十六条 项目主管部门因本办法第三十一条原因向本级政府申请审核变更设计时，应当提交下列材料：
　　（一）项目主管部门的申请文件；
　　（二）项目变更设计的情况说明；
　　（三）变更方案；
　　（四）根据法律、法规、规章规定应提交的其他文件。
　　第三十七条 项目主管部门向发展改革部门申请调整项目建设或投资规模时，应当提供下列材料：
　　（一）项目主管部门的申请文件；
　　（二）项目调整建设或投资规模的说明；
　　（三）政府同意项目变更设计的批准文件；
　　（四）根据法律、法规、规章规定应提交的其他文件。

第五章 建设管理与监督

　　第三十八条 项目建议书应由专业机构或专业人员编制。估算总投资100万元及以上项目，项目主管部门原则上应委托有相应资质的咨询机构编制项目建议书，其中由住房和城乡规划建设、交通、水务、公用事业等部门作为项目主管部门的项目，以及已确定由代建单位代建的项目，可由该项目主管部门或代建单位自行编制项目建议书；其他部门作为项目主管部门的，应按照规定委托有相应资质的咨询机构编制项目建议书。
　　估算总投资100万元以下项目，项目主管部门原则上应委托有相应资质的咨询机构编制项目建议书，也可自行编写，编写人员中须有相应专业中级以上职称的专业人员。
　　第三十九条 项目建议书应当注明编写负责人和参与人员，及其工作单位、职务和职称；对项目建设的必要性、拟建地点、拟建规模、投资估算、资金来源以及经济效益和社会效益进行初步分析；加盖项目主管部门公章，并附相关文件资料。
　　第四十条 项目建议书批准后，项目主管部门方可开展项目可行性研究报告编制工作，同时落实项目规划、国土、环评等各项建设条件，开展方案设计等前期工作。
　　财政部门应根据项目特性，及时安排项目咨询评估、落实建设条件等项目前期工作费用，保证项目前期工作的顺利开展。
　　第四十一条 项目建议书批准后，项目主管部门应随即设立由具备相应项目管理经验的项目主管人员和建造、财务、统计等专业技术人员组成的项目建设管理机构，或按有关规定和程序委托代建单位，作为负责项目建设全过程管理的建设单位。
　　（一）项目主管部门自行组织设立项目建设管理机构的，应单独逐项出具管理机构任命书，并明确项目建设管理机构的权力职责；
　　（二）委托代建单位的，应通过公开招标的方式选择。
按照《惠州市政府投资非经营性项目代建管理办法（试行）》（惠州市人民政府令第58号）实行代建的，按其规定执行。
　　第四十二条 项目主管部门应委托有相应资质的咨询机构编制项目可行性研究报告。项目可行性研究报告应当对项目在技术、工艺和经济上是否合理可行，以及环境影响、节约能源、社会风险进行全面分析论证和评审，达到国家所规定的工作深度。
　　对经济、社会、环境和能耗有重大影响的政府投资项目，项目主管部门应组织听证，编制项目可行性研究报告前应当广泛征求社会各界和公众的意见，并按国家发展改革委《关于实行政府重大投资项目公示工作的指导意见》（发改投资〔2010〕3131号）和广东省发展改革委《广东省省级政府重大投资项目公示试点办法》（粤发改投资〔2011〕1057号）有关规定进行公示。
　　第四十三条 项目可行性研究报告经批准后，项目主管部门按核准的招标投标方式委托有相应资质的勘察、设计单位，依照经批准的可行性研究报告的要求进行初步设计和编制项目总概算。
　　第四十四条 项目及项目变更的勘察、设计、建筑、安装、绿化、设备、重要材料、监理和特许建设与特许经营投资人等应当依据《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国招标投标法实施条例》、《广东省实施〈中华人民共和国招标投标法〉办法》、市有关规定和发展改革部门核准的招标方式进行招投标。
　　未经施工图审查或经审查不合格，以及未经预算审核的工程，不得进行工程施工招标。
　　第四十五条 政府投资项目原则上应实行工程项目施工总承包（含设备、材料等）招标，不得将工程项目进行分拆招标。严禁建设单位分拆发包工程。
　　工程建设项目确实需要分拆实施的，拆分后事项不适用《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国招标投标法实施条例》、《广东省实施〈中华人民共和国招标投标法〉办法》中可不进行招标的有关规定，仍必须按招标核准部门核准意见分别进行招标。
　　第四十六条 政府投资项目应按规定在指定的媒体发布招标公告，在规定的交易场所进行公开、公平招投标。
政府投资项目涉及的所有招标投标活动，包括勘察、设计、监理、咨询、代建单位、特许建设与特许经营者等服务招标，建筑、安装、绿化等施工招标，设备、重要材料等材料招标，必须进入规定的公共资源交易中心按规定的程序进行交易。
　　第四十七条 政府投资项目涉及政府采购的，项目主管部门应当按照《中华人民共和国政府采购法》和省、市相关规定进行采购。
　　第四十八条 政府投资项目业务承包人必须按《中华人民共和国建筑法》和原建设部《建筑工程施工许可管理办法》（建设部令第71号）向建设行政主管部门或国家规定的行业主管部门申领建筑工程施工许可证或开工报告批复后方可进场施工，并按建设规范、安全生产、环境保护等有关规定完善施工现场管理。
　　第四十九条 政府与其他出资人共同投资的项目，各方资金应当同步到位。
　　第五十条 政府投资项目应实行国库集中支付制度。
　　建设单位凭批准文件和勘察、设计、施工、监理、设备供应等合同以及项目主管部门负责人签署的拨款申请，到财政部门办理拨款手续；财政部门经审核后在年度计划投资额范围内的，直接向勘察、设计、施工、监理或设备供应等承包商拨付建设资金。
　　第五十一条 建设单位必须按照国家和省、市有关规定向规定部门报送统计或财务资料和数据。
　　第五十二条 政府投资项目必须严格执行隐蔽工程、单项工程和项目竣工验收制度。
　　第五十三条 工程结算和竣工财务决算由财政部门负责审核和批复。工程结算应在收齐结算资料后60日内出具审核意见，工程结算定案后30日内建设单位应向财政部门报送竣工财务决算报告，财政部门在收到报告15日内出具批复意见。批复意见是办理资产移交、产权登记的依据。
　　项目预算和结算、竣工财务决算的审核接受工程造价管理部门和审计部门的监督。
　　第五十四条 政府及各有关行政管理部门，应按照职能分工加强对政府投资项目的管理和监督。
　　（一）发展改革部门负责监督检查年度政府投资项目计划的执行情况并向本级政府报告，并参照国家和省重大建设项目稽察办法对政府投资重大建设项目实行稽察。对涉及本办法第三十五条的项目，市重点项目稽察办公室应重点稽察，对设计变更的原因查实相关责任单位，并由有关部门依法依规追究责任。
　　（二）审计部门依法对政府投资项目的预算执行情况和结算（决算）进行审计监督，对列入审计项目计划的政府投资项目，按照《中华人民共和国审计法》、《惠州市市属财政性基本建设项目审计实施办法》（惠州市人民政府令第24号）和《惠州市重大工程项目全程跟踪审计操作办法》（惠府〔2005〕80号）等规定实施审计或跟踪审计。
　　（三）财政部门按照《中华人民共和国预算法》等法律法规规定，加强对政府投资项目的财务监督管理及政府采购工作，加强对工程预、决算的审核，实行对重要项目派驻财务总监的制度。
　　（四）建设行政主管部门和行业主管部门应依据国家和省、市的有关法律、法规、规章和政策的规定，通过建立信用评价体系，对政府投资项目建设参与单位的行为操守进行监督。
　　第五十五条 发展改革部门应会同财政等有关部门对已竣工的重大政府投资项目进行后评价，考核项目的投资效益。
市重点项目稽察办公室应定期或不定期组织专项稽查，对竣工项目执行本办法情况进行检查。


第六章 责 任

　　第五十六条 项目主管部门或建设单位有下列行为之一的，责令限期整改，并由监察部门根据其情节轻重，依法追究项目主管部门或建设单位负责人和直接责任人的责任；构成犯罪的，依法追究其刑事责任。
　　（一）未经批准擅自开工的；
　　（二）未经批准擅自变更设计、提高或降低建设标准，扩大投资规模的；
　　（三）未依法依规组织招投标的；
　　（四）建设单位人员配置达不到要求的；
　　（五）转移、侵占或者挪用建设资金的；
　　（六）工程现场签证和设计变更审核把关不严，造成损失浪费的；
　　（七）因参建单位原因造成的设计变更未追究其相关责任的；
　　（八）工程资料管理不善造成关键资料缺失的；
　　（九）未经交工或竣工验收或者验收不合格而交付使用的；
　　（十）已经批准的项目，无正当理由未及时实施或者完成的;
　　（十一）其他严重违反有关法律、法规、规章、政策和本办法规定的行为。
　　第五十七条 政府投资项目因勘探数据不全、不实造成变更设计的，追究勘探单位责任；经批准的项目可行性研究报告、初步设计、施工图内容缺漏、不规范造成变更设计的，依法依规追究设计单位、评审单位、审批单位、备案单位等相关单位责任。
　　第五十八条 参建单位违反有关法律、法规和规章规定的，由城乡规划、建设、国土资源等有关行政主管部门依法处理；造成投资损失的，依法承担赔偿责任。
　　第五十九条 政府有关部门有下列行为之一的，责令限期纠正，并由监察部门根据其情节轻重，依法追究部门主要负责人和直接责任人的责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　（一）违反本办法规定批准或审查项目建议书、可行性研究报告、初步设计、初步设计概算、施工图设计、施工许可证，造成重大损失的；
　　（二）未按规定审批政府投资项目的规划、用地、环评、水务、林业、航道、地震、水文等，造成重大损失的；
　　（三）违反本办法规定拨付建设资金的；
　　（四）未按规定审核政府投资项目预算、结算和决算，造成重大经济损失的；
　　（五）对招投标交易活动过程监管不力导致招投标结果显失公平、公正的；
　　（六）未依法依规进行审计的；
　　（七）在政府投资决策及实施中因故意或重大过失造成重大损失的；
　　（八）其他严重违反有关法律、法规、规章、政策和本办法规定的行为。
　　第六十条 政府投资项目发生重大质量事故的，依法追究项目建设单位和相关参建单位及其直接负责的主管人员、其他直接负责人员的法律责任。
　　第六十一条 国家机关及有关单位的工作人员在政府投资项目建设过程中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、索贿受贿的，没收非法所得，并依法追究其行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第七章 附 则

　　第六十二条 按规定在本市审批的政府投资项目按本办法规定执行。按规定须报省级及以上行政管理部门审批的政府投资项目，国家、省对审批程序和要求有规定的，从其规定；没有规定的，参照本办法执行。
　　第六十三条 本办法自2012年9月1日起施行，过去市政府发布的相关规定与本办法规定不一致的，以本办法为准。本办法有效期5年。