论行政机关强制执行权的相关问题

洪潜

一般说来，私人之间产生义务的不履行时，现代法治国家通常禁止自力救济，一方只能通过法院之手实现权利的恢复与补救。我们也知道，当行政主体与私人主体之间产生的义务不履行时，一般的作法有两种：一是行政执行，一是司法执行。然而现在的问题是：行政执行和司法执行这二者孰轻孰重，执行的权限如何划分，以及就此展开的某些具体问题应如何得到解决，比如说正如一个有自行强制执行力的行政机关申请法院强制执行而法院裁定不予执行的，行政机关能否再自行强制执行的问题。

由于我国的行政法的发展起步较晚，我想先从国外的基本情况着笔。就美国而言，司法权与行政权的分离以及司法对行政执行的高度参与，构成了美国行政执法机制中一道独特的风景，在英美法系国家，长期以来形成了这样一种观点，即司法权大于行政权，行政机关依法行使的权力，尤其是剥夺公民权利，设定公民义务的权力应该受到法院的监控。美国19世纪初建立的违宪审查制度进一步强化了这一观点：而大陆法系国家的做法可以说是截然相反，就从德国的情况看，德国是行政强制执行法律制度起源最早的国家之一。德国通说认为，行政强制执行，是一种国家所专有的公权力，是一种行政当局强制公民或者其他人履行公法义务的执行行为，这种行为以行政当局主动、直接和自为地对当事人采取国家强制措施为特征。显然，行政机关无须法院或者其他专门强制执行机关的参与，可以实现其请求权，可以自行采取强制执行措施。

《中华人民共和国行政诉讼法》第66条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”根据这项规定不难看出，在我国现行行政强制执行中，申请法院执行是行政强制执行制度中的主导方式。我认为这条规定其实也表明了一个原则，即法律、法规规定行政机关可以自行强制执行的以外，其他行政行为的执行均需申请法院。因而与大陆法系和英美法系关于行政强制执行的做法相比，我认为我国其实是站在一个折中的立场之上，折中有折中的好处，既不像德国那样行政强制权力强大到甚至可以说是肆无忌惮，也不像美国那样行政强制执行受到很严格的限制而很难真正有所作为，但是，与任何折中模式所具有的通病一样，我国的这种做法也有其弊端：比如何时由行政机关径自强制执行，何时由行政机关申请司法机关执行，这一点并没有法律的明确规定，也就是说，国内现行的行政强制执行主体，以法院为主、行政机关为辅的制度安排，缺乏行政机关和法院之间的明晰、可操作的权限划分，我认为，这点是现行立法中考虑到的。另外，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第87条规定：“法律、法规没有赋予行政机关强制执行的，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院应当依法受理，法律、法规规定既可以由行政机关依法强制执行也可以申请人民法院强制执行的，人民法院可以依法受理。”把这一条和《行政诉讼法》第66条规定综合起来看我认为能够反映如下三点内容：
1、 行政强制执行权必须由法律、法规设定，法律、法规以外的文件（包括规章）不得设立行政强制执行权；
2、 法律、法规赋予行政机关强制执行权的，由行政机关实施强制执行；法律、法规对行政强制权未做规定或把行政强制执行权赋予人民法院的，由人民法院实施强制执行；
3、 法律、法规把行政强制执行权既赋予行政机关，也赋予人民法院的，行政机关便可自行强制执行或申请人民法院强制执行；但行政法院一启动行政程序实施强制执行的，便不得再申请人民法院强制执行。


综合以上的分析以及我得出的结论，再看那个具体问题，我认为：该行政机关有法律、法规赋予的行政强制执行权，它可以自己强制执行或者申请人民法院执行，但根据立法的本意和精神，这两者是只能择一的，既然已经选择了申请人民法院执行，自然就意味着自己对自行强制执行权的放弃，因而被人民法院裁定不得执行后自然就不能再自行强制执行，反过来看，假如行政机关申请后被法院裁定不得执行还能自行强制执行的话，一方面对于法制建设是个破坏，给人行政机关不依法办事的印象，另一方面更重要的是，这种做法显然是与我国行政强制执行主体上以法院为主，以行政机关为辅的基本制度是相悖的，是毫无法律依据而站不住脚的！


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